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A volta do início dos trabalhos do Poder Legislativo em fevereiro abre a expectativa de que o Congresso Nacional aprove neste ano alguma reforma tributária. Duas propostas de emenda constitucional têm mais chance de serem votadas. A PEC 45/2019 na Câmara dos Deputados, e a PEC 110/2019 no Senado Federal.

A PEC da Câmara aguarda parecer do relator na comissão especial e a PEC do Senado ainda está na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ), pronta para ser votada a sua admissibilidade.

Segundo especialistas ouvidos pela Agência Brasil, as propostas são semelhantes nos seus objetivos, mas diferentes no conteúdo – abrangência, prazos de transição e grau de autonomia de União, estados e municípios de fixarem alíquotas de impostos, taxas e contribuição.

“As duas [PECs] propõem a substituição dos principais tributos de produtos e serviços - o ICMS [Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços], o ISS [Imposto Sobre Serviço], o IPI [Imposto sobre Produtos Industrializados] e o PIS[Programa de Integração Social] / Cofins [Contribuição para Financiamento da Seguridade Social] - pelo Imposto de Bens e Serviços [IBS], que é um imposto do tipo valor adicionado”, explica o economista Bernardo Appy, ex-secretário executivo e ex-secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda (2003 – 2009) e diretor do Centro de Cidadania Fiscal, o think tank que elaborou a PEC 45 que foi apresentada na Câmara pelo deputado federal Baleia Rossi (MDB-SP).

“As duas propostas tentam simplificar e tornar menos oneroso o recolhimento dos tributos, do ponto de vista da burocracia, do tempo necessário para gerir essas obrigações tributárias. E, ao mesmo tempo, promover uma uniformização tributária no âmbito federal, de modo a acabar com aquilo que tem se chamado de guerra fiscal, cujo principal elemento de disputa é o ICMS”, acrescenta Luiz Alberto dos Santos, consultor do Senado Federal e professor da Ebape/Fundação Getúlio Vargas (FGV).

Conforme Appy, “as duas propostas acabam com a guerra fiscal na prática. O fim da guerra fiscal se dará ao longo da transição”, tempo que difere entre as duas propostas. No caso da PEC 45, há dois prazos. O IBS será implantado em dez anos no que diz respeito à extinção integral dos antigos tributos e a vigência plena do novo. Para a conclusão da partilha da receita do novo tributo entre os entes federativos (União, estados e municípios), o prazo é de 50 anos.

No caso da PEC 110, mais impostos são consolidados no IBS e os prazos previstos são mais céleres: seis anos para extinção de antigos tributos e dez anos para a conclusão da partilha. Essa proposta constitucional tem o mesmo conteúdo do substitutivo da Proposta de Emenda Constitucional nº 293/04, relatada pelo ex-deputado Luiz Carlos Hauly (PSDB-PR), que estava pronta para ser votada em comissão em 2018.

Guerra Fiscal

Para acabar com a guerra fiscal, as duas propostas adotam o princípio da tributação no destino. Ou seja, a receita será recolhida e arrecadada pela unidade da Federação ao qual o produto se destina e não onde é produzida. “O princípio da origem daria lugar ao princípio da tributação no destino. Esse é o principal elemento capaz de reduzir a guerra fiscal”, assinala, Luiz Alberto dos Santos.

Na opinião de Bernardo Appy, esse arranjo terá efeito na produtividade das empresas e no crescimento econômico. “As empresas acabam por escolher seus centros de distribuição não por onde minimiza os custos de logística, mas minimiza os custos tributários. Do ponto de vista econômico perde produtividade, gasta mais capital e trabalho para fazer a mesma distribuição. Esse tipo de distorção deixa de existir”, garante o economista.

Ele acrescenta que “essa simplificação tem um efeito muto grande sobre o potencial de crescimento da economia brasileira. Uma parte do efeito mais evidente, o custo burocrático de pagar imposto – que no Brasil é o mais alto do mundo – por causa desses tributos sobre produtos e serviços e também da complexidade que gera muito litígio”.

Carga tributária e regressividade

No senso comum e no desejo de contribuintes e empresários, fazer reforma tributária acende a expectativa de que haverá redução da carga de impostos, taxas e contribuições. Appy e Santos afastam essa possibilidade.

“Não é intenção de nenhuma das propostas a redução de carga tributária. Vamos ter mudança na composição dos tributos e na forma de distribuição desses tributos entre os entes da Federação, como eles vão incidir em cada etapa do processo produtivo”, sublinha o consultor do Senado.

“Só dá para reduzir carga tributária diminuindo dívida pública”, pondera Bernardo Appy. De acordo com ele, “carga tributária é uma discussão de dívida pública. Se o país quer ter políticas públicas mais abrangentes, vai ter uma carga tributária mais alta. Se quer ter uma atuação menor do governo, vai ter uma carga tributária menor.”

Outra expectativa que pode ser frustrada é a possibilidade de diminuir o peso dos impostos regressivos e indiretos, que todos pagam – inclusive os mais pobres – quando compram uma mercadoria ou pagam um serviço. Ao contrário desses tributos, os impostos que taxam renda, patrimônio ou lucro pesam para os setores mais ricos da sociedade.

Conforme análise publicada pelo Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (Diap), as duas propostas, além de dar fim à guerra fiscal, reduzem litígios, simplificam e barateiam a cobrança e o pagamento de tributos, mas não resolvem “o problema da injustiça tributária, porque mantêm o caráter regressivo do sistema tributário, evitando tributar de modo mais expressivo a renda e o patrimônio.”

“É um conjunto de propostas não atinge ou não afeta algumas distorções do nosso sistema tributário, como a questão de benefícios de isenções fiscais, inclusive federais. A questão da tributação de grandes fortunas não está sendo equacionada. A regressividade do sistema vai continuar existindo”, aponta Luiz Alberto dos Santos.

Para Bernardo Appy, existe a possibilidade de “corrigir distorções” da regressividade, mas há limites para avançar. “Países em desenvolvimento não têm como tributar a renda no mesmo nível dos países desenvolvidos, porque a população é mais pobre”. O economista estima que cerca de 10% da população no Brasil paga Imposto de Renda de Pessoa Física, enquanto nos países desenvolvidos a base de arrecadação é de 90% da população.

Outras propostas

Além das PECs 45 e 110, há outras propostas tramitando no Congresso Nacional. Esse é o caso da Emenda Substitutiva Global 178/2019 assinada pelos partidos da oposição na Câmara (PT, PCdoB, PDT, PSB, PSOL e Rede). A emenda substitui o relatório da PEC 45 e é baseada no documento A Reforma Tributária Necessária, elaborado pela Associação Nacional dos Auditores Fiscais (Anfip), Federação Nacional do Fisco Estadual e Distrital (Fenafisco) e Plataforma Política Social.

O documento prevê tributação da renda, da propriedade e da riqueza, das transações financeiras, de bens e serviços, da folha de pagamentos, e cria novas formas de arrecadação como a tributação ambiental e a tributação do comércio internacional.

Outra proposta de emenda constitucional é a PEC 128/2019, de autoria do deputado Luis Miranda (DEM-DF) que “altera o sistema tributário nacional”. A proposição ainda aguarda votação de admissibilidade na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) da Câmara. Se aprovada irá à comissão especial e poderá ser apensada à proposta em discussão.